乡愁何处：六位学者谈40年中国城乡发展

中国的改革发端于农村。在40年的城市化进程中，城乡之间出现了日益频繁的资金、信息、人员以及物品的流动，城镇化率逐步攀升。与此同时，城市急剧扩张带来了住房、交通、环境等问题，以及农村人口的减少而导致的乡村空心化。因此，流动的人口面临着双重难题，一边是无法落脚的城市，另一边是回不去的家乡。

如何提高农民收入？如何科学看待城市的发展规模？在城市化进程面临重重挑战的当下，赫桥财经携手六位学者出品纪录片《乡愁何处——巨变中的中国城乡发展》，为城乡均等化发展提供建议参考。

在访谈中，几乎每位高校学者都表示，城市化进程中，乡村的空心化以及村落的减少是发展的必经阶段。复旦大学世界经济研究所所长万广华表示，德国的城市化在世界范围内是最成功的，然而直到今天，小的村庄和镇依然在不断消失。而在当今的中国，以现有的技术水平，农村已经不再需要大量人口来从事农业生产。

万广华提出，一个地区人口的聚集体现的是一种经济学规律。创新、生产力、收入水平和人口聚集互相作用形成良性循环，才促成了人口的流动。城市的良性循环促进了人口从乡村到城市的流动，乡村的空心化自然就会随之出现。

中国人民大学经济学院院长刘守英认为，如果因为担心乡村空心化和农村衰败而人为投入和上马各种产业，反而是行不通的。未来整个乡村的基本发展趋势会分化，不会整体齐头并进，只有少部分村庄会根据城市的需求而变得非常活跃。日本的乡村就是一个例子，并非所有的村庄都需要产业或者旅游业来支撑。

刘守英表示，忽视人口流动的规律而人为让进城务工人员回到农村，势必会造成严重的公共政策问题。一方面，下一轮的城市化失去了这批重要的参与者，另一方面，违反规律的人口回流会将乡村的发展空间堵死。

因此，人口的自由流动是经济学规律的体现，而实际上，它在客观上对整个社会也有着十分积极的意义。上海交通大学特聘教授陆铭强调，人口自由流动可以提高劳动力资源的配置效率，促使劳动生产力趋同。

中国下一步发展不得不面临人口红利逐步消失的问题，应对这一问题的关键就在于提高劳动力资源的配置效率。陆铭举例，如果单人在农村地区和小城市创造的价值要小于在城市地区和大城市所创造的价值，那么人口的自由流动就可以使个体创造的价值最大化，从而延长中国的人口红利。

而且，人口自由流动促使劳动生产力趋同，减轻欠发达地区财政支持的压力。陆铭认为，在中国经济一体化的背景下，如果一个欠发达地区的人口不能充分流动，其经济发展机会又受制于自身的地理条件，那么如果想要为这些居民提供就业机会和公共服务，就需要财政的大量投入。地方政府在这种情况下只能依赖中央的转移支付或者自己借债，这样的结果就是造成欠发达地区地方政府财政压力和债务的增长。

时至今日，进城务工的农村人口早已与城市形成了相互依存的关系，城市为他们提供了更高的收入，而他们也成为了城市发展的主要力量之一。然而，农村人口的城市融入在40年后的今天依然是一个亟待解决的问题。

2010年1月12日，贵州省贵阳市，打工的农民工

城市并非容纳不下农民工。国家发改委城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁认为，融入难的核心在于财政层面社会福利的分配，尤其是面向未成年人和老年人口的公共服务。已有的社会福利是分配给既定的户籍人口的，当农村人口进城务工时，福利的分配就出现了两难。

从城市的角度看，其已有的财政能力和公共服务水平有限，现在却需要分摊到更多人头上，人均能够享受到的福利就会变少。从农民工的角度看，劳动力进城，子女与老人的安置也是他们的一块心病。因此，李铁表示，农民的城市融入并非是城市容量的问题，而是几十年户籍制度在城市化进程中造成了城乡间利益分割不均等。

对此，李铁认为逐步分期化解进城务工人员身份上的矛盾是可取的。以香港为例，在港有七年工作经验的人员可以获得长期居留证，这个时间限度证明了人员的工作资质和留港发展的意向。反观内地，城市中大概有20%的进城务工人员已经在城市生活了几十年，有的甚至已经在城里买房安家却依然没有城市户口，李铁认为可以出台相应的政策，先解决这批人口在城市的户籍身份问题。

李铁表示，针对在城市内常住人口的群体特点，出台针对性政策，加速区域间配套，就可以一点一点缓解农村人口进城的安排问题。

如上所述，农民工城市扎根难在短期内难以一次性解决，可为何依然有大量农村人口涌入城市工作？这是因为中国的城乡收入差距接近3倍，进城意味着更高的薪水和更多的发展机遇。上海社会科学院研究员、原常务副院长左学金认为，收入差距是多重因素造成的，其中一些是城市有能力自我改善的，还有一些则需要国家层面的深化改革，其中的关键还在于要素市场的改革。

以土地要素市场为例，目前中国的土地征用制度是按农业用地的办法给农民补偿，当农业用地转化为建设用地后，大量转化后的增值收益被政府、开发商和城市的企业居民共享，农民拿到的收入很少。左学金表示，如果想要把土地征用后带来的主要收益转给农民、土地的所有者所属的集体和集体的成员，就需要地方政府财政制度对利益分成进行改革。

其次，土地的利用制度也需要改革。左学金认为，浙江农民的收入较高一部分是得益于地方政府对土地资源利用减少了限制。比如建楼房，允许建造高于两层的楼房，农户就有可能开发农家乐盈利。然而，一些地方政府出台规范对楼房的楼层数量提出限制，就会导致宅基地无法得到有效利用，无法有效为农民增收创造条件。

与要素市场的改革类似，土地流转制度的改革也能为农村增加收入，缓解城市化带来的社会问题。

现阶段，以小农户为主的家庭经营是我国农业经营的主要形式。第三次农业普查数据显示，中国小农户数量占到农业经营主体的98%以上，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。根据中国农业农村部副部长韩俊于2019年3月发布会上的阐释，我国有2.3亿农户，其中经营耕地面积在10亩以下的农户有2.1亿，是“小规模甚至超小规模的经营格局”。对于这一宏观背景，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，农民工进城不仅没有过分增加城市的负担，同时在客观层面还有利于耕地流转，让偏远落后地区的农村人口脱贫致富。

农民工进城能获得更多的收入，也在客观上减少了农业从业人员的人数，从而使得耕地流转成为可能，能够实现扩大户均土地面积、提高农业生产规模的效果，务农人口的收入也会随之增加。

2016年5月21日，湖北宜昌农村。

除了耕地流转，宅基地流转也能缓解城市化进程中的农村问题。随着进城务工人口的增加，城镇常住人口数量超过了农村常住人口数量。蔡继明谈到，目前中国的城镇建设用地只有九万平方公里，甚至不足农村建设用地的二分之一，体现了中国建设用地配置的不合理。农村建设用地中有70%是宅基地，没有太多建设利用的价值。如果可以将其复垦为耕地，然后将城市周边的耕地更改为建设用地，那么城市建设用地的面积就能增加50%。

宅基地流转这一方式有助于促进房价下降，解决城市租房、买房成本高的问题，可是在推进的过程中还面临着不少困难。蔡继明提出，首先，土地流转在根本上是使用权的流转而非土地所有权的流转，所以如果本着保护公有制的决心来遏制土地流转是毫无根据的。其次，目前的宅基地流转为保护农民的利益只允许在村集体内部进行，可是每户均有宅基地，市场需求并不明显，如果能够允许外来人口购买宅基地，就能提高宅基地售价，切实增加农民的收入。

著名社会学家费孝通在《乡土中国》中写道：“直接靠农业谋生的人是黏着在土地上的。以农为生的人，世代定居是常态，迁移是变态。”然而，随着城市化的加速发展，费孝通所描述的这种“黏着在土地上”的人越来越少。乡村空心化是城市在发展历程中必经的阵痛，更多的人从农村来到城市寻求更高的收入，却因为缺乏保障而始终无法割舍家乡的土地。在城市化从未停止的今天，为了让进城的人安心留下，也为了让农村能够实现利润更高的规模化经营，中国下一步的政策改革能做些什么，依然需要社会各界持续的思考和参与。